市場監(jiān)管法治動態(tài)
標準監(jiān)督的語義內(nèi)涵、法治挑戰(zhàn)及制度完善
2021年10月印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》明確提出，要“加強標準制定和實施的監(jiān)督”?！吨腥A人民共和國標準化法》 第三條第一款規(guī)定：“標準化工作的任務(wù)是制定標準、組織實施標準以及對標準的制定、實施進行監(jiān)督?！睒藴适墙?jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面。標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。標準化治理的發(fā)展，從治理作用范圍上，可以劃分為“標準制定—標準實施”的內(nèi)循環(huán)，以及“對標準的制定、實施進行監(jiān)督”的外循環(huán)兩個層次。標準化治理的內(nèi)循環(huán)，旨在建立內(nèi)生于標準制定與實施的“最佳秩序”，實現(xiàn)多元標準化主體對標準化治理的充分參與，推進標準化治理的供給側(cè)改革。而標準化治理的外循環(huán)，則需要建立完善的標準監(jiān)督機制，賦予標準化治理體系的外部利益相關(guān)方以最大化的參與機會，促進標準化治理的需求側(cè)創(chuàng)新。
伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是2015年《深化標準化工作改革方案》印發(fā)以來，我國持續(xù)推進標準制定制度建設(shè)，不斷深化標準實施制度改革，在標準制定領(lǐng)域，取得了多項成果。新時期，我國標準化治理面臨新的發(fā)展要求。《國家標準化發(fā)展綱要》指出，“到2025年，實現(xiàn)標準供給由政府主導(dǎo)向政府與市場并重轉(zhuǎn)變，標準運用由產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易為主向經(jīng)濟社會全域轉(zhuǎn)變，標準化工作由國內(nèi)驅(qū)動向國內(nèi)國際相互促進轉(zhuǎn)變，標準化發(fā)展由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。”這使得傳統(tǒng)的“標準制定—標準實施”二元治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法滿足新時期標準化治理轉(zhuǎn)型的需求。因此，亟須建立規(guī)范、系統(tǒng)、科學(xué)的標準監(jiān)督機制，形成“標準制定—標準實施—標準監(jiān)督”三元治理結(jié)構(gòu)，全面、精準、可持續(xù)地提升我國標準化治理能力。
法律規(guī)范中“標準監(jiān)督”的語義發(fā)展
“標準監(jiān)督”在不同歷史時期的法律規(guī)范文本中，具有不同的語義。較早的規(guī)范性文件中指“標準實施的監(jiān)督”或者“標準化工作的監(jiān)督管理”。例如，原建設(shè)部于2000年頒布的《實施工程建設(shè)強制性標準監(jiān)督規(guī)定》中，“標準監(jiān)督”是指“標準實施的監(jiān)督”，主要是保障強制性標準在工程建設(shè)中得到全面充分的實施。同時，在《江蘇省標準監(jiān)督管理辦法》《四川省標準化監(jiān)督管理條例》等一些地方性規(guī)范性文件中，“標準監(jiān)督”主要指代“標準化工作的監(jiān)督管理”，其涵蓋了標準制定、標準審查和修訂、標準實施等各個方面的監(jiān)管工作內(nèi)容。
“十三五”以來，隨著我國標準化工作改革不斷深化，標準化工作的內(nèi)涵日益從“重制定、輕實施”轉(zhuǎn)向“標準全生命周期”的管理，標準監(jiān)督的含義開始逐漸與標準實施、標準化管理等傳統(tǒng)語義分離。在2015年底發(fā)布的《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中，以小標題的形式明確提出“強化標準監(jiān)督”。該文件中的“標準監(jiān)督”包括“標準制定的監(jiān)督”和“標準實施的監(jiān)督”。2017年修訂的標準化法明確“對標準的制定、實施進行監(jiān)督”與“標準的制定”“標準的實施”共同構(gòu)成標準化工作的基本任務(wù)體系。
自新修訂的標準化法實施以來，我國標準監(jiān)督工作取得了諸多新進展。國家市場監(jiān)督管理總局建立了標準實施信息反饋平臺，開展標準實施效果評估試點，印發(fā)了《團體標準隨機抽查工作指引》《企業(yè)標準隨機抽查工作指引》。2020年4月國家標準化管理委員會印發(fā)的《關(guān)于進一步加強行業(yè)標準管理的指導(dǎo)意見》明確要求，“強化行業(yè)標準實施與監(jiān)督”。各地方、各部門也依據(jù)修訂后的標準化法及有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件，開展了大量的標準監(jiān)督工作。這對打造標準化治理雙循環(huán)系統(tǒng)，促進標準治理能力整體提升，具有重要意義。
新時期標準監(jiān)督的法治挑戰(zhàn)
目前，我國在市場化標準監(jiān)督、社會化標準監(jiān)督、國際化標準監(jiān)督、績效化標準監(jiān)督等方面仍然存在法治挑戰(zhàn)。
首先，市場化標準監(jiān)督缺位不利于標準化治理的市場化轉(zhuǎn)型。市場類標準包括團體標準和企業(yè)標準兩大類，在我國標準體系中數(shù)量最多、應(yīng)用范圍最廣、與人民群眾切身利益最相關(guān)。標準化法第二十一條第二款規(guī)定：“國家鼓勵社會團體、企業(yè)制定高于推薦性標準相關(guān)技術(shù)要求的團體標準、企業(yè)標準?！钡诙邨l規(guī)定，“國家實行團體標準、企業(yè)標準自我聲明公開和監(jiān)督制度”。但是，當前市場類標準的監(jiān)督機制仍然存在三大不足。一是缺乏正向引導(dǎo)機制，尤其是團體標準，作為新生事物，其制定、實施、監(jiān)督乃至整體治理，均處于摸索階段，存在監(jiān)督空白。二是缺乏反向激勵機制，標準化法對市場主體濫用市場標準自主權(quán)的行為缺乏責(zé)任約束。三是缺乏標準淘汰機制，市場類標準數(shù)量龐大，標準質(zhì)量良莠不齊，低質(zhì)量的標準無法及時淘汰，對標準體系的整體質(zhì)量造成減損。
其次，社會化標準監(jiān)督參與度低，不利于標準化治理的市場化轉(zhuǎn)型。當前，標準化治理已經(jīng)從傳統(tǒng)的工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量治理領(lǐng)域向經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域擴展和滲透，為國際治理能力提升提供了重要的技術(shù)支撐，也更需要建立高度充分的信息化監(jiān)督渠道，實現(xiàn)多元化社會主體的廣泛參與。我國標準監(jiān)督的舉報投訴機制尚未健全，人民群眾也未形成明確的標準監(jiān)督意識和習(xí)慣。這容易使標準化治理供給側(cè)與需求側(cè)的信息不對稱，標準制定與實施不能完全滿足特定經(jīng)濟社會領(lǐng)域的治理需求。
再次，國際化標準監(jiān)督信息服務(wù)不完善不利于標準化治理的國際化轉(zhuǎn)型。標準是影響國際經(jīng)濟貿(mào)易的重要制度要素，國內(nèi)國外各類標準化制度規(guī)則的發(fā)展動態(tài)對我國企業(yè)參與國際貿(mào)易影響重大。我國當前在國際化標準監(jiān)督信息服務(wù)上已經(jīng)有所嘗試，例如，疫情防控期間，部分國家質(zhì)疑中國口罩標準技術(shù)要求并禁止進口和使用中國標準。該信息經(jīng)國內(nèi)企業(yè)反饋，國家標準化管理委員會針對中國防疫口罩相關(guān)標準與國外同類型口罩標準開展了技術(shù)要求比對，證明中國標準技術(shù)要求具有先進性，并經(jīng)與相關(guān)國家標準化組織協(xié)調(diào)，為中國防疫口罩出口其他國家、支援國際防疫提供了重要保障。目前，國際貿(mào)易整體發(fā)展波動較大，亟須根據(jù)中國企業(yè)在國際貿(mào)易中面臨的各類標準爭議糾紛需求，建立相應(yīng)的標準監(jiān)督信息服務(wù)機制。
最后，績效化標準監(jiān)督不健全，不利于標準化治理的績效化轉(zhuǎn)型。新時期標準化治理從規(guī)模效益向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型，要求相關(guān)標準在制定上要具有科學(xué)性、規(guī)范性、時效性，相關(guān)標準之間要協(xié)調(diào)配套，“做到技術(shù)上先進、經(jīng)濟上合理”；相關(guān)標準在實施上要實現(xiàn)信息化聯(lián)動，充分保障標準的應(yīng)用實施符合標準預(yù)期的經(jīng)濟效果和社會效果，推進標準的及時更新，保障標準化的可持續(xù)化發(fā)展。我國當前的標準體系已經(jīng)達到一定數(shù)量規(guī)模，但還存在標準內(nèi)容老化、協(xié)調(diào)性差、規(guī)范性等問題。因此，亟須建立績效化監(jiān)督機制，以完善的標準化信息反饋和評估機制促進標準質(zhì)量的全方位提升。
標準監(jiān)督法治建設(shè)的重點領(lǐng)域
《國家標準化發(fā)展綱要》為新時期標準化治理勾畫了新藍圖，也為標準監(jiān)督的法治建設(shè)提出了新課題。標準監(jiān)督法治工作要實現(xiàn)從無到有、從有到優(yōu)的良性發(fā)展，就需要緊密圍繞新時期標準化治理的主要轉(zhuǎn)型需求，提升標準監(jiān)督法治工作的規(guī)范性、系統(tǒng)性、科學(xué)性，為標準化治理形成內(nèi)外部雙循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展治理效果提供制度保障。
首先，健全市場類標準的指導(dǎo)與監(jiān)督機制。一是要健全團體標準化良好行為評價機制，有效實施企業(yè)標準自我聲明公開和監(jiān)督制度，將企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)符合標準情況納入社會信用體系建設(shè)。二是強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督，發(fā)揮市場對團體標準、企業(yè)標準的優(yōu)勝劣汰作用。三是開展團體標準、企業(yè)標準的監(jiān)督檢查，充分引入社會化第三方技術(shù)評估機制，創(chuàng)新市場類標準的監(jiān)管機制。
其次，建立最大化社會主體的監(jiān)督參與機制。一方面，要建立完善針對標準制定和實施的舉報、投訴機制，鼓勵各類社會主體對標準制定情況、實施情況進行監(jiān)督，提升社會主體參與標準監(jiān)督的可行性。另一方面，要充分開展標準化理念的傳播和普及，充分運用各類新興宣傳媒介和工具，向人民群眾多角度、全方位宣傳標準化的基礎(chǔ)知識、功能效果和應(yīng)用規(guī)范，通過營造良好的社會化標準化氛圍來提升社會主體參與標準監(jiān)督的能動性。
再次，加強國際化標準監(jiān)督信息服務(wù)。深入研究國際國外標準制度規(guī)則的動態(tài)發(fā)展情況，加強涉外貿(mào)易管理、涉外商事訴訟、仲裁、調(diào)解等領(lǐng)域中涉及標準信息的收集、整理、分析，逐步建立涉外標準風(fēng)險預(yù)警機制、糾紛反饋和化解機制。
最后，提升標準監(jiān)督的績效化評估效果。一是建立標準監(jiān)督的信息化法治閉環(huán)。健全覆蓋政府頒布標準制定實施全過程的追溯、監(jiān)督和糾錯機制，針對標準研制、實施和信息反饋閉環(huán)管理，開展規(guī)范化制度建設(shè)。二是開展標準質(zhì)量和標準實施第三方評估，在標準制定端開展標準規(guī)范性指導(dǎo)和監(jiān)督，在標準實施端針對標準實施的經(jīng)濟效益、社會效益、質(zhì)量效益、生態(tài)效益，建立完善的第三方評估機制。三是加強標準復(fù)審和維護更新。針對政府類標準和市場類標準建立差異化淘汰機制，充分借鑒和運用標準反饋信息和評估結(jié)果，及時開展相關(guān)標準的復(fù)審和維護，推廣優(yōu)秀標準，淘汰落后標準。
作者：汪湖泉 中國計量大學(xué)質(zhì)量發(fā)展法治保障研究中心研究員，原文載《民主與法制時報》
